En términos muy generales, el Shadow Banking (concepto acuñado por el economista Paul McCulley en el año 2007) podría ser definido como las actividades de intermediación financiera que permiten acceder a créditos en el mercado financiero global a través de instituciones no bancarias. La manera normal de operar en este sentido consiste en el uso de depósitos de corto plazo para financiar préstamos de plazos más largos (el llamado maturity mismatch).
Al no involucrar a instituciones bancarias, puede afirmarse que este tipo de banca en las sombras se encuentra ajena a las obligaciones de regulación prudencial normalmente vigentes en los sistemas monetarios nacionales. Ello, a su vez, podría generar un alto riesgo sistémico al no serles exigibles a estas instituciones aquellas obligaciones sobre liquidez o restricciones de capital que normalmente se establecen para cubrir eventos inesperados, tales como restricciones súbitas de liquidez (por ejemplo, como consecuencia de corridas bancarias). Un ejemplo de lo anterior es el rol que las instituciones que conforman el Shadow Banking jugaron en el aumento de los niveles de crédito desregulado que finalmente derivó en la crisis financiera subprime del año 2008 en Estados Unidos.
En su reporte sobre la intermediación financiera no bancaria, la Financial Stability Board estimó que al año 2017 el Shadow Banking, en su definición más conservadora, constituía una industria de más de 50 trillones de dólares a nivel internacional, presentando un crecimiento mayor al 70% desde el año 2011. Por otro lado, bajo la medición más amplia, que considera todas las instituciones de intermediación financiera no bancarias, este sector habría alcanzado ya los 184 trillones de dólares, llegando a representar casi la mitad de todos los activos financieros a nivel global. A pesar de que el crecimiento presenta leves disminuciones en el último año en comparación a los anteriores, no hay indicios para pensar que el crecimiento de esta industria pueda disminuir y menos si se mantiene la (falta de) regulación actual, lo que en ocasiones promueve ventajas competitivas para este tipo de actividad en relación con la actividad financiera que podríamos calificar como tradicional o regulada.
Como ha sido indicado por diversos actores, los intermediarios financieros no bancarios (Nonbank Financial Institutions, NFI) pueden traer beneficios a la economía, aumentando el acceso a liquidez para agentes con restricciones de capital, incentivando con ello la innovación financiera y aumentando la competencia en el sector. En efecto, una externalidad positiva de la existencia de una mayor liquidez en el sistema es el fomento de la libre competencia en la economía: en la medida que nuevas empresas tengan acceso a capital, mayor será la probabilidad de que agentes económicos del tipo maverick desafíen a los incumbentes, favoreciendo el proceso competitivo y, con ello, a los consumidores de la respectiva economía.
El último libro que ha abordado esta materia de manera amplia es The Growth of Shadow Banking: A Comparative Institutional Analysis (Matthias Thiemann, 2018). Varias de las afirmaciones que siguen en el presente artículo están inspiradas por el mismo.
Existiría un trade off asociado al riesgo que enfrentan los NFIs, el que podría producir un impacto sistémico negativo al no encontrarse tales instituciones adecuadamente reguladas ni sujetas a supervisión o fiscalización integral de sus actividades. En este sentido, la economía, en su conjunto, absorbería los impactos de un problema de riesgo moral asociado a esta actividad (esto es, el incentivo a incurrir en conductas riesgosas a sabiendas de que las consecuencias patrimoniales de esa conducta se radicarán en otros). Así, en la medida en que no exista una adecuada regulación que prevenga comportamientos crediticios irresponsables, y más aun –una vez masificados éstos– no exista la posibilidad de limitar su probable impacto sistémico a través de garantías estatales de último término, las instituciones que componen el Shadow Banking carecerán de incentivos para comportarse de una forma consistente con lo que podría denominarse una suerte de deber sistémico. En este sentido, instituciones de este tipo parecieran tener incorporada en su comportamiento la posibilidad de que las autoridades las rescaten en caso de una crisis, por lo que le asignan a ese tipo de escenarios una menor relevancia que aquella que le asignaría un regulador prudencial diligente. Como puede verse, en la práctica este problema es uno similar a la experiencia relacionada con instituciones del tipo too big to fail.
No es casualidad que el sistema bancario y de intermediación financiera sea uno de los sectores más fuertemente regulados de la economía, debido a su potencialidad para generar externalidades negativas inclusive en la economía global. Por lo mismo, un hito fundamental en el crecimiento del Shadow Banking fue la falta de acción de los entes reguladores para enfrentar su expansión, incluso habiendo conocido y analizado el fenómeno. Ello reforzó tales externalidades negativas.
Dichas externalidades no pueden ser resueltas, ni siquiera relativamente, por las propias reglas del mercado. En ausencia de regulación, no se aplican instrumentos económicos habituales, tales como encajes o reservas. Por otro lado, no existe información agregada, ni la posibilidad de proyección respecto de la solvencia de estas instituciones, y con ello la posibilidad de evaluar el riesgo de ciertos instrumentos financieros disponibles en esta sombra. Esto se puede ver reflejado en la disociación entre las tasas de interés y el riesgo real que representan determinadas demandas de crédito, junto con la escasez de información respecto de la solvencia de instituciones emisoras de determinados activos financieros frente a situaciones de crisis. En este sentido, el calificativo shadow hace alusión a la incertidumbre sobre los factores que determinan la oferta de dicho sector (dicho de otro modo, esa nomenclatura no prejuzga negativamente sobre una suerte de ilicitud de la actividad del Shadow Banking; simplemente llama la atención sobre las posibles fallas de mercado asociadas a ésta).
Como se adelantó, un hito ejemplar de los efectos del desarrollo y la falta de regulación del Shadow Banking fue la crisis subprime del año 2008 originada en Estados Unidos (si bien las condiciones del sistema chileno permitieron, en un nivel razonable, limitar sus consecuencias para nuestra economía, no está de más recordar que esta crisis tuvo características similares a la del crash de 1929). La razón es que una proporción importante de esta industria funcionaba en base a créditos hipotecarios de alto riesgo, que en principio no generaban consecuencias sistémicas, debido a lo estable que parecía el mercado inmobiliario (más propiamente una burbuja iniciada en el año 2000). Por esta confianza en el comportamiento del mercado inmobiliario, muchas instituciones no bancarias comenzaron a transar agresivamente instrumentos financieros basados en los créditos hipotecarios; instrumentos que presentaban la mencionada disociación entre las tasas de interés y el riesgo real y, por ende, no podían responder debidamente frente a eventos inesperados. Por ello, al reventar esa burbuja inmobiliaria (que a su vez estuvo en parte alimentada por la operación del Shadow Banking, pues más personas podían acceder a créditos hipotecarios aumentando la demanda por estos activos), como consecuencia de deudores hipotecarios insolventes que contrajeron deudas basadas en activos con un valor significativamente depreciado, se produjeron una serie de corridas en las instituciones no bancarias. En otros términos, los acreedores buscaron liquidar rápidamente sus instrumentos financieros por temor a la quiebra de la institución emisora. Las entidades involucradas no fueron capaces de cumplir con sus obligaciones (las restricciones de liquidez no lo permitían) y, dada su masividad, se logró contagiar al resto del mercado. El efecto anterior se vio incrementado exponencialmente como consecuencia de las apuestas de ciertos inversionistas de alta relevancia en contra de la posibilidad de sortear la crisis.
Dado todo lo anterior, parece crucial que al momento de dictar y fiscalizar las regulaciones prudenciales que requiere un sistema financiero, las autoridades tengan presente tanto los riesgos como los beneficios que trae la existencia de estos intermediarios en la economía. Al igual como ocurre con muchas innovaciones, no es necesariamente óptimo sujetar al Shadow Banking a las mismas reglas –normalmente muy estrictas– que rigen a bancos e instituciones financieras, sino que permitir que se desarrollen los beneficios que estos pueden traer a la economía, pero regulando esa actividad en un nivel suficiente como para disminuir su inestabilidad financiera, sus incentivos a comportarse asumiendo que sus efectos podrían radicarse en terceros (el ya señalado riesgo moral) y, de este modo, prevenir riesgos sistémicos considerables.
En nuestro país, ya desde hace algunos años, se pueden observar determinadas industrias que han liderado el desarrollo del Shadow Banking, muchas de ellas, por cierto, sujetas a algún grado de regulación o supervisión sectorial. Así, el Banco Central, en su Informe de Estabilidad Financiera del primer semestre de 2019, a pesar de afirmar que la operación de intermediarios financieros no bancarios, “son una fuente de vulnerabilidad para la estabilidad financiera, por su exposición al riesgo de crédito, su alto grado de transformación de liquidez, toda vez que ofrecen a los inversionistas la posibilidad de hacer retiros de corto plazo, y porque en conjunto constituyen un porcentaje significativo en el fondeo bancario”, también reconoce que traen beneficios por ser una fuente alternativa de financiamiento a diferentes agentes económicos y, además, constata que la regulación actual logra mitigar parcialmente este riesgo, a través de la modificación de esquemas de valoración y aumento en la supervisión de estos intermediarios financieros.
En definitiva, puede concluirse que el Shadow Banking llegó a nuestros sistemas económicos para quedarse. Como en todo fenómeno de este tipo, el desafío debiera ser ajustar las normas actuales para maximizar los beneficios, al tiempo que cautelar el bienestar público. Finalmente, un buen diseño regulatorio debiera apuntar a restringir la disociación entre las tasas de interés y el riesgo de los instrumentos financieros ofrecidos, así como la ausencia de requisitos de resguardo en liquidez, entre otros, permitiendo con ello que esta actividad pueda aportar a nuestra economía y a todos sus agentes.