Casi 5 años han transcurrido desde la publicación de la Ley N°21.202 de Humedales Urbanos (“LHU”), lapso que explica por qué se han realizado una serie de foros sobre su implementación. Cuestión que no es de extrañar, pues pese a lo sucinto de su articulado (5 artículos principales y 1 transitorio), la LHU es probablemente la reforma ambiental reciente más relevante, al menos, si lo juzgamos en términos de número causas judiciales de reclamación ingresadas a los tribunales ambientales.
Por ello, creo relevante considerar algunos datos públicos sobre las reclamaciones ante tribunales ambientales en materia de declaratorias de humedales urbanos. Si miramos cómo se ha comportado el control judicial de la norma, quizá podemos diagnosticar algo interesante sobre su implementación y una lección importante, para los debates legislativos en curso.
Primero, si centramos nuestra mirada en las sentencias de los 3 tribunales ambientales, vale decir, Antofagasta (“1°TA”), Santiago (“2°TA”) y Valdivia (“3°TA”), resulta claro que, a esta fecha, el número de sentencias en materia de declaratorias de humedales urbanos es disímil. Mientras el 1°TA, ha dictado solo 6 sentencias (sobre el mismo humedal, Río Lluta)l[1], el 2°TA ha hecho lo suyo con 13 sentencias[2] y, en contraste, el 3°TA totaliza 20 sentencias[3]. En consecuencia, las proporciones son las siguientes; 15,3% del 1°TA, 33,3% del 2°TA y 51,2% del 3°TA.
En otros términos, poco más de la mitad de las sentencias definitivas han correspondido al 3°TA. Número que, en parte, se explica por la competencia geográfica de dicho tribunal y la natural conexión de dicha área con los ecosistemas que la LHU protege.
Ahora bien, dichos números gruesos invisibilizan algunas cuestiones interesantes, tales como que, precisamente, en materia de humedales urbanos, se alcanzó un hito histórico en materia judicial ambiental, la primera salida alternativa en una causa de reclamación de legalidad ante tribunales ambientales. Ello pues, la causa R-308-2021 (acumula R-312-2021) del 2°TA finalizó mediante un avenimiento.
Asimismo, tampoco visibiliza que el 3°TA ha aplicado una técnica de nulidad parcial en 10 de sus sentencias. En tales casos, ha anulado una parte del polígono declarado como humedal urbano por parte del Ministerio del Medio Ambiente (“MMA”) y ha dejado a salvo el resto. Si bien dicha técnica no ha sido seguida por los restantes tribunales ambientales, cabe señalar que el 2°TA ha llegado a incorporar un particular resuelvo aclaratorio en sus sentencias de anulación.
En particular, ha precisado que, en el tiempo intermedio a la nueva resolución, cualquier proyecto o actividad que pueda alterar el humedal, deberá regirse por las normas ambientales, especialmente, lo dispuesto en el literal s) del artículo 10 de la Ley N°19.300. Cabe recordar que dicha norma indica, en esencia, que requiere someterse a evaluación ambiental previa la ejecución de obras o actividades que puedan significar una alteración física o química de los componentes bióticos, a sus interacciones o a los flujos ecosistémicos de humedales ubicados total o parcialmente dentro del límite urbano.
Así visto, la anulación de la declaratoria no deja al ecosistema en completa desprotección sino que, en línea, con lo repetidamente resuelto por la Corte Suprema, la ausencia de una resolución declaratoria no cambia que, en los hechos, se esté ante la presencia de un humedal, ecosistema que, de todos modos, es protegido por nuestro ordenamiento de diversos modos, entre ellos, el sometimiento a evaluación ambiental previa del literal s) del artículo 10 de la Ley N°19.300.
Segundo, otro ángulo de interés a observar en esta clase de sentencias es el número de casos en que los tribunales ambientales han anulado total o parcialmente la declaratoria del MMA, versus aquellos en que se han rechazado las reclamaciones. En otros términos, comparar las sentencias en que el tribunal ambiental terminó por ratificar o no la decisión administrativa.
Si agrupamos los casos de los tribunales ambientales en materia de declaratorias de humedales urbanos, es posible notar que en (aproximadamente) un 60% de las sentencias, el tribunal ambiental no ratificó -ya sea por nulidad total o parcial- la decisión previa del MMA.
Para ponerlo en términos simples, si el litigio fuese una moneda que se lanza al aire, en este tipo de casos, estadísticamente, cae más hacia el lado de los regulados que de la autoridad.
Ahora bien, ¿cómo ponderar esa proporción?, ¿son muchos o pocos los casos en que la autoridad ambiental ha perdido ante tribunales ambientales en materia de declaratorias de humedales urbanos?, ¿es estándar o hay algo anómalo? O, para seguir con la analogía, si los litigios ante tribunales ambientales fuesen monedas lanzadas al aire ¿de qué lado caen normalmente?
Para acercarnos a las respuestas de tales interrogantes, propongo una comparación simple y que, reconozco de antemano, posee ciertas limitaciones. Comparemos con los resultados en materia de litigios de 2 sectores de referencia obligada en materia de jurisdicción ambiental (control de sanciones y evaluaciones ambientales).
Si observamos las cuentas públicas de la Superintendencia del Medio Ambiente (“SMA”) del 2024 y 2023, se puede observar que, (aproximadamente) en un 70% de los casos los tribunales ambientales validan la decisión de la autoridad y solo en un 30% se anula.
Por su parte, si ponemos nuestra atención en el desempeño del Servicio de Evaluación Ambiental y consideramos los datos recopilados por el Observatorio Judicial en su 12° informe sobre judicialización de los proyectos de inversión, es posible detectar que los tribunales ambientales validan la decisión de la autoridad ambiental en (aproximadamente) un 65% de los casos y, subsecuentemente, solo en un 35% de los mismos los regulados ganan el litigio.
En otros términos, tanto en materia de sanciones como evaluaciones ambientales, la proporción de validación de las decisiones administrativas a nivel de tribunales ambientales es relativamente similar y en ambos, los resultados globales favorecen a las autoridades. Ello, contrasta notoriamente con la proporción inversa de éxito de 60% (a favor de los regulados) versus 40% (a favor del MMA), en materia de reclamaciones contra declaratorias de humedales urbanos.
En simple, mientras tanto en materia de evaluaciones como sanciones ambientales, en términos estadísticos, si el litigio ante tribunales ambientales fuese una moneda que lanzamos al aire, esta caerá del lado que favorece a las autoridades ambientales, en materia de humedales urbanos, el resultado es precisamente el inverso.
No pretendo agotar en esta columna el por qué de dicho resultado, como todo fenómeno interesante es multicausal. Sin embargo, considero que, al menos, hay 2 circunstancias estructurales de la LHU que han incidido: por un lado, lo acotado de la norma ha incidido en que se hayan abierto una serie de debates interpretativos, por cierto, con resultados disímiles entre tribunales ambientales. Por el otro, que esta haya carecido de una asignación presupuestaria en su origen, en los hechos, implicó trasladar un problema público ambiental de muy difícil administración al MMA.
Esto último es relevante, especialmente en la ola de debates legislativos ambientales que estamos viviendo. Tan importante como diseñar normas claras, que establezcan cargas proporcionales, con procedimientos definidos, fácilmente comprensibles para reguladores y regulados, es asegurarse que la agencia pública a cargo del problema ambiental, posea el tamaño y herramientas necesarias para gestionarlo, de lo contrario, los resultados de control judicial terminan por marcar la pauta.