El 15 de enero de 2024, el Ejecutivo ingresó a la Cámara de Diputados el proyecto de ley marco de autorizaciones sectoriales (el “Proyecto”), correspondiente al boletín N°16.566-03. Este se encuentra actualmente en la Comisión de Economía, Micro, Pequeña y Mediana Empresa, Protección de los Consumidores y Turismo, con suma urgencia.
Dicho proyecto pretende hacerse cargo de una serie de dificultades que se han presentado en relación con la obtención de autorizaciones administrativas, todo lo cual ha incidido en el estancamiento del crecimiento, inversión y productividad. En efecto, como da cuenta el Mensaje, el crecimiento económico en Chile se ha desacelerado considerablemente en los últimos diez años alcanzando un promedio de 2,3% del producto interno bruto (“PIB”), mientras que en la primera década de los 2000, ello fue de 4,2% del PIB; lo mismo ha sucedido con la productividad, que se ha detenido desde el año 2000, y la inversión, la cual desde el año 2010 en adelante ha alcanzado un crecimiento de 3,42%, a diferencia de la década anterior, cuando se situaba en torno al 8,6% anual.
Sumado a ello, el Proyecto da cuenta de las dificultades concretas a las que los titulares y desarrolladores de proyectos de inversión se enfrentan, tales como: (a) los extensos tiempos de tramitación, los que en muchas ocasiones superan el 300% de los plazos establecidos; (b) falta de certeza jurídica, como consecuencia de la gran dispersión normativa, lo que permite un mayor grado de discrecionalidad en el actuar de los órganos involucrados; (c) la falta de proporcionalidad en la aplicación del régimen de autorizaciones, que no distingue entre la envergadura del proyecto y la sobrecarga de trabajo de la Administración en relación con proyectos de inversión con bajo riesgo; y, (d) la falta de información que implica la existencia de diferentes criterios y la falta de claridad respecto del resultado.
En ese contexto, el Proyecto busca dar solución a las dificultades señaladas, concentrándose en simplificar, agilizar y dotar de mayor transparencia, entre otras cosas, a los procesos para la obtención de la generalidad de los permisos sectoriales que quedan fuera del marco de las autorizaciones otorgadas en Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (“SEIA”) y de los pronunciamientos que emitan los órganos sectoriales referidos a los permisos ambientales sectoriales dentro del SEIA.
Lo anterior es relevante pues en Chile existen más de 300 permisos sectoriales distintos, que son tramitados por más de 30 servicios del Estado, con tiempos efectivos de tramitación que superan de 3 a 8 veces el plazo legal establecido para su obtención.
De este modo, el Proyecto propone –a grandes rasgos– el establecimiento de un “marco normativo” que entregue lineamientos para interpretar y aplicar todas las normas legales y reglamentarias relativas a las autorizaciones sectoriales cuya dispersión genera efectos negativos. En él se considera: (i) la consagración de los principios de estandarización, facilitación, previsibilidad, proporcionalidad y simplificación administrativa para los procesos que se dicten conforme con el Proyecto; (ii) la clasificación de las autorizaciones sectoriales según su objeto en una determinada tipología; (iii) el reconocimiento de técnicas habilitantes alternativas a la autorización; (iv) normas mínimas de tramitación para las autorizaciones sectoriales; (v) un sistema de ventanilla única digital para la tramitación de todos los permisos llamado “Sistema de Información Unificado de Permisos” (“Sistema de Información”); y, (vi) la creación de un órgano público, denominado Servicio para la Regulación y Evaluación Sectorial (“Servicio”).
El Proyecto clasifica las autorizaciones sectoriales en: (a) autorizaciones de administración o disposición; (b) de localización; (c) profesional o servicio; (d) de proyecto; (e) de funcionamiento; y, (f) otras autorizaciones. La clasificación de una autorización sectorial en una tipología la excluye de la aplicación de las tipologías restantes. Cada órgano sectorial deberá clasificar las autorizaciones de su competencia en estas categorías, lo que será revisado por el Servicio y finalmente definido por el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, a través de un decreto supremo.
Aquellas autorizaciones calificadas en las tipologías de autorización de proyecto y autorización de funcionamiento, y sólo en los casos en que el respectivo reglamento las reconozca como suficientes como mecanismo de control, podrán ser reemplazadas por técnicas habilitantes alternativas, como el aviso y la declaración jurada, las que se caracterizan por prescindir de la dictación de un acto administrativo favorable previo de la autoridad. De este modo, se busca disminuir considerablemente los tiempos de tramitación en casos de bajo riesgo de la actividad a realizar.
El Proyecto establece normas mínimas de procedimiento para las autorizaciones sectoriales, aplicables con carácter supletorio. Ellas contemplan –principalmente– el inicio del procedimiento mediante la presentación de un formulario único proporcionado por el órgano sectorial competente, que estará disponible en el Sistema de Información; un examen de admisibilidad para reducir volumen de solicitudes que no cumplen con requisitos mínimos; la limitación para los servicios de solicitar información complementaria; y, el establecimiento de plazos máximos para resolver los procedimientos de autorización, que pueden ir desde 25 a 120 días dependiendo del tipo de autorización de que se trate. Dichos plazos podrán reducirse a la mitad en caso de proyectos de inversión o actividades prioritarias, cuyos detalles serán establecidos en un reglamento, el cual deberá considerar, entre otros, el aporte que representa un proyecto o actividad al desarrollo económico, el monto de inversión, su impacto en el empleo y el cumplimiento de los compromisos de descarbonización adoptados por Chile.
La priorización que establece el proyecto no será aplicable respecto de autorizaciones de competencia de municipalidades o direcciones de obras municipales, en donde se podrá requerir la tramitación de urgencia establecida en la ley N°19.880.
Los plazos que el Proyecto establece se rigen por lo dispuesto en la ley N°19.880. Ahora bien, las normas sobre cómputo de plazos establecidas en leyes sectoriales, en los casos en que dichos plazos resulten aplicables por expresa disposición de esta ley, prevalecerán sobre los del Proyecto. Adicionalmente, se regula expresamente la procedencia del silencio administrativo para los casos en que la autoridad no se pronuncie dentro del plazo legal.
En relación con esto último, destaca del Proyecto, la instauración de un sistema semi automático para la operación del silencio, mediante el uso del Sistema de Información. Así, en caso que el efecto del silencio sea estimatorio –esto es, silencio positivo–, la autorización se entenderá otorgada en los términos expresados en la solicitud que dio inicio al procedimiento y la información adicional incorporada al expediente, si la hubiere, y surtirá todos sus efectos legales desde la fecha de expedición del certificado en que conste el vencimiento del plazo. Con ello, se simplifica el mecanismo para hacer valer el silencio positivo actualmente regulado en el artículo 64 de la ley N°19.880, que requiere que el interesado solicite la certificación del silencio en caso de no pronunciamiento oportuno por parte de la autoridad.
Por su parte, respecto del silencio negativo, se simplifica la obtención del certificado requerido para el ejercicio de los recursos administrativos y judiciales que procedan, al proponer el Proyecto que dicho certificado sea emitido a requerimiento de parte, de forma automática y sin más trámite, por el Sistema de Información.
Aún más, el Proyecto dispone que, salvo que la ley sectorial le otorgue otro efecto, tratándose de autorizaciones de proyecto y autorizaciones de funcionamiento, si el órgano sectorial no se pronuncia dentro de plazo, la autorización se entenderá otorgada. Con ello se revierte la aplicación del silencio negativo como regla general, de conformidad con la regulación actualmente vigente en la ley N°19.880, incentivando a la autoridad para pronunciarse dentro de los plazos legales.
En términos de gobernanza, el Servicio que el Proyecto crea, tendrá por objeto velar por el cumplimiento de las normas de tramitación y de la mejor regulación de los permisos sectoriales. Adicionalmente, se crea el Comité de Subsecretarias y Subsecretarios para la Regulación y Evaluación Sectorial, cuyo objeto será servir de instancia de coordinación y colaboración entre los servicios vinculados al otorgamiento de permisos sectoriales.
Por último, el Proyecto modifica 37 cuerpos legales para lograr la coherencia legislativa con sus objetivos e incorpora modificaciones específicas a procedimientos sectoriales regulados, tendientes a su simplificación y estandarización, como es el caso del Código de Aguas, Código Sanitario, la Ley General de Servicios Sanitarios, entre otros, y establece diversas disposiciones transitorias relativas a su entrada en vigor y plazos para la dictación de los reglamentos.
Se trata así de un Proyecto bastante ambicioso, cuya tramitación deberá tener en consideración las otras iniciativas legislativas en la materia. Entre ellas, destaca el proyecto de ley de reforma al SEIA, así como aquel que busca modificar la ley orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, y la reciente modificación al reglamento del SEIA. De aprobarse el proyecto, se modificará de manera importante la forma en que actualmente funciona la tramitación de autorizaciones de funcionamiento, que son aquellas principalmente requeridas para proyectos de inversión que se encuentran, hoy en día, sometidos a tiempos de espera muy por encima de los plazos legales.