Tras más de ocho años de tramitación legislativa, el pasado 23 de mayo fue publicada la Ley 21.744, que crea el Servicio Nacional Forestal y modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Esta nueva normativa regula orgánicamente al servicio público que reemplazará a la Corporación Nacional Forestal (Conaf).
El Servicio Nacional Forestal (Sernafor) es un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, sometido a la supervigilancia del presidente de la República a través del Ministerio de Agricultura. Tres son sus objetos principales: (i) la protección, el fomento, la conservación, la preservación, la recuperación, la restauración y el manejo y regulación del uso sustentable de los bosques y demás formaciones vegetacionales del país y de los componentes de la naturaleza asociados a éstas; (ii) el desarrollo de nuevos bosques y otras formaciones vegetacionales en suelos de aptitud preferentemente forestal; y, (iii) la protección contra incendios forestales.
Para dar cumplimiento a estos fines, Sernafor contará con atribuciones para coordinar y ejecutar políticas públicas; formular y ejecutar, dentro del ámbito de sus competencias, estrategias y acciones destinadas a promover la sustentabilidad del sector forestal; fiscalizar el cumplimiento de la normativa que regula la actividad forestal –para lo cual los funcionarios de Sernafor tendrán la calidad de ministros de fe respecto de los hechos constitutivos de infracciones de competencia del Servicio–, entre varias otras.
Asimismo, en el marco de los procedimientos de declaración de áreas degradadas, de elaboración de planes de manejo para la conservación de ecosistemas amenazados y de restauración ecológica –que corresponden al Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP)–, Sernafor deberá emitir un informe previo y vinculante cuando el ejercicio de dichas competencias recaiga sobre materias que sean objeto del servicio, lo que ha generado debate por una posible superposición de funciones con el SBAP, que podría limitar su autonomía, y también por la necesidad de coordinación administrativa para el cumplimiento de fines públicos.
La Ley 21.744 también regula la estructura de Sernafor, con un/a director/a nacional y un/a subdirector/a nacional, elegidos por Sistema de Alta Dirección Pública, y con trabajadores regidos por el Código del Trabajo y sujetos a responsabilidad administrativa, así como a las normas de probidad y a los deberes y prohibiciones establecidos en el Título III de la Ley 18.575, y en el Título II de la Ley 20.880.
Por su parte, en materia de incendios forestales, la Ley 21.744 establece distintos instrumentos de gestión –como el Plan Nacional del Riesgo de Desastres por Incendios Forestales– y otorga facultades extraordinarias a Sernafor para el control y extinción de emergencias, como (i) acceder a predios para extraer agua de ciertos cauces y realizar los trabajos que sean necesarios; (ii) realizar tratos directos o contratación directa excepcional con publicidad para la provisión de bienes y servicios que tengan por objeto abordar las emergencias; y, (iii) requerir el auxilio de la fuerza pública, si fuese necesario, entre otras.
Por último, la Ley 21.744 crea el Registro Nacional de Protección contra Incendios Forestales, que implicará llevar una nómina de las entidades privadas que ejecuten actividades para la protección contra incendios forestales, a fin de coordinar su gestión a nivel nacional.
Esta reforma –que para su total implementación requiere aún de la dictación de una serie de decretos con fuerza de ley para su entrada en funcionamiento, identificados en el articulado transitorio de la Ley 21.744– fortalece la institucionalidad forestal. Por una parte, dota a Sernafor de amplias facultades para la gestión y protección de los bosques, y lo consolida como un órgano público modernizado. Por otra, su calidad de servicio público permite, además, dar por superada la antigua discusión sobre la naturaleza jurídica de Conaf y su sujeción a normas de procedimiento y probidad administrativa, entre varias otras cuestiones que han sido objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional (STC 1.024-2008) y la Contraloría (dictamen E33624-2020).
El principal desafío, sin embargo, surge de la necesidad de asegurar la coordinación administrativa efectiva con los otros organismos con competencia en este ámbito, considerando que las competencias relativas a las áreas protegidas con las que anteriormente contaba la Conaf, se encuentran actualmente a cargo del SBAP.
En este contexto, la instalación tanto del SBAP como de Sernafor requerirá una adecuada coordinación, para así satisfacer las necesidades vislumbradas tras esta reforma institucional, y mantener la separación de competencias vislumbrada por el legislador para dar adecuado cumplimiento a la función pública de cada uno de estos órganos.
Será entonces la implementación de ambos órganos públicos la que revelará su capacidad de integración, sus eventuales contradicciones y, si corresponde, la necesidad de promover ajustes institucionales para asegurar una sólida y coherente gobernanza en materias que anteriormente se encontraban radicadas en un solo organismo.