En 1865, veinte naciones se reunieron en París para desarrollar un marco “regulatorio” internacional para las comunicaciones, que viniera a solucionar los problemas de coordinación entre los distintos países, surgidos con ocasión de la invención del telégrafo y de la radio. Para aprovechar todo el potencial de estas nuevas herramientas de comunicación, estos países decidieron colaborar entre ellos para habilitar las comunicaciones transfronterizas. Así se creó la Convention télégraphique internationale de Paris y el Règlement de service international junto con la creación de la Union télégraphique internationale. En 1932, esta última cambió su nombre al actual, Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT o ITU, por sus siglas en inglés), y 15 años más tarde, en 1947, se integró a la ONU para velar por la interoperabilidad de las redes de comunicaciones modernas.A lo largo de su historia, la UIT ha sabido honrar su objetivo esencialmente colaborativo, manteniéndose a la vanguardia de los cambios tecnológicos suscitados desde su creación e incentivando la adopción de marcos regulatorios propicios para aquellos. Se trata de una tarea cada día más difícil, dada la velocidad vertiginosa que han adquirido los avances en las telecomunicaciones en las últimas décadas. Solo téngase en cuenta, a modo de ejemplo, que la telefonía fija tardó 125 años en conectar mil millones de personas en el mundo, mientras que la banda ancha móvil logro ese objetivo en tan solo cinco años, incluso prestando más y mejores servicios para los usuarios (Global ITC Regulatory Outlook, 2017, p.106).¿Qué nos dice este centenario organismo internacional sobre cómo enfrentar los desafíos que deparan las nuevas tecnologías 5G? En su último Global ITC Regulatory Outlook de 2020, la UIT recomienda dejar atrás el tradicional modelo de regulación por silos y de tipo “comando y control” (un regulador por sector que establece reglas prescriptivas bajo la amenaza de sanción en caso de incumplimiento), para pasar a un enfoque multisectorial centrado en la regulación colaborativa entre reguladores (países) y regulados (empresas de telecomunicaciones), que tome en cuenta la amplia transformación digital que las tecnologías de la información (TICs) hacen posible en las diferentes capas de la economía (transporte, finanzas, generación y transmisión de energía, industria automotriz, etc.). Se trata, como lo indica la UIT, de una regulación de quinta generación (coincidente con la denominación de la tecnología móvil 5G), que viene a cambiar fundamentalmente la forma en que la regulación se ha venido creando y ejecutando hasta ahora. En palabras de la UIT, la regulación de quinta generación es el “destino deseado para la regulación en este momento y refleja la madurez de los mercados TIC a nivel mundial” (Global ITC Regulatory Outlook, 2017, p.76).Este cambio se explica, según la UIT, en que la transformación digital es, entre otras cosas, un cambio paradigmático en las “reglas del juego” de la economía: en la actualidad, las TICs van mucho más allá de las “comunicaciones” en sentido estricto, pasando a constituir la base de un número cada vez mayor de industrias; y, así, del desarrollo nacional (las TICs están cambiando radicalmente las interacciones en ámbitos tan importantes como la educación, la salud, la agricultura, la minería, el entretenimiento, etc.). Por lo mismo, el nuevo mundo digital también necesita de una nueva perspectiva sobre la regulación y su impacto multisectorial, de modo tal de alcanzar sus máximos beneficios sociales. Para ello, argumenta la UIT, resulta necesario contar con marcos regulatorios y de política sectorial idóneos, que vayan de la mano con el despliegue de redes de alta velocidad (5G) y servicios adecuados. Eso se traduciría, en concreto, en una aproximación regulatoria holística y armonizada que profundice en la colaboración ya no sólo entre reguladores, sino también entre éstos con sus regulados: “la regulación colaborativa se centra en la persona, reflexionando sobre las ganancias a largo plazo y sustentabilidad en vez de la maximización de utilidades de corto plazo y el crecimiento (exclusivamente) económico” (Global ICT Regulatory Outlook 2020, pp.2-3).Los principios o ideas matrices que, de acuerdo con la UIT, deben guiar a los reguladores nacionales cuando implementen un modelo de regulación colaborativa con sus regulados, son los siguientes: el proceso regulatorio debe estar (i) diseñado con un enfoque prospectivo –el país tiene que tener una estrategia digital de largo plazo–; (ii) holístico –la estrategia digital debe comprender distintos sectores (v.gr., telecomunicaciones, TICs, agricultura, banca, servicios básicos, salud pública)–; (iii) orientado a los objetivos de desarrollo sostenible de la ONU; (iv) basado en la evidencia –toda nueva regulación debiese estar precedida de un riguroso análisis de impacto regulatorio; y, (v) sujeto a pruebas de mercado –las agencias gubernamentales tienen que poder generar espacios regulatorios seguros para la experimentación digital, tales como sandboxes o pilotos, en materia de inteligencia artificial, internet de las cosas y Fintech). Además, la UIT recomienda la adopción de una metodología (vi) de regulación por incentivos en vez de una tradicional de “comando y control”, sobre todo en mercados complejos y basados en la innovación que evolucionan muy rápidamente, (vii) inclusiva; y (viii) tecnológicamente neutral –esto es, las licencias de espectro deben permitir prestar todos los servicios técnicamente posibles sobre él– (Global ICT Regulatory Outlook 2020, p.9).En principio, pareciera que simplemente adaptar las viejas técnicas de intervención de la Administración (v.gr., fijación de precios) sería una aproximación insuficiente para poder abarcar eficazmente los desafíos que plantean las nuevas tecnologías de las telecomunicaciones, como el 5G. En especial, considerando que el contexto en el que debe operar la regulación es uno en constante cambio, no sólo desde el punto de vista de la industria (nuevos servicios, modelos de negocio y tecnologías), sino que también desde la mirada de los usuarios y sus necesidades. Por eso, para la UIT, “[l]as nuevas necesidades de los consumidores, los modelos de negocio y la dinámica del mercado exigen reestructurar el inventario regulatorio y el desarrollo de instrumentos políticos coherentes y orientados a los resultados” (Global ICT Regulatory Outlook 2020, p.8). Es para lograr ese objetivo que la implementación de una real colaboración entre todos los actores involucrados en la industria de las telecomunicaciones es algo fundamental.Ahora, ¿cómo podría afectar todo esto a Chile y su regulación de las telecomunicaciones?La UIT elabora, desde el 2007, un ranking con datos sobre el ambiente regulatorio de 186 países (incluido el nuestro) en el cual, y sobre la base de un puntaje que va entre 0 y 100, los países rankeados son asociados con una de las “cinco generaciones de regulación” existentes (siendo la primera generación aquella caracterizada por un enfoque tradicional de “comando y control” para regular monopolios públicos, y la quinta generación, aquella basada en la colaboración armonizada entre sectores) (Global ITC Regulatory Outlook, 2017, p.76).En las últimas versiones del ranking (2017, 2108 y 2020), Chile ha sido identificado como un país cuya regulación de telecomunicaciones es de cuarta generación, la que en términos generales consiste en una regulación de tipo integrada y orientada por objetivos claros de política económica y social. El diseño de los últimos concursos públicos organizados por la Subsecretaría de Telecomunicaciones (Subtel) (v.gr. las licitaciones de 2.5 GHz, 700 MHz y los denominados “Concursos 5G”, actualmente en desarrollo) constituyen, en nuestra opinión, un buen ejemplo de ese tipo de regulación: las denominadas “contraprestaciones obligatorias” incorporadas en las bases de esos concursos, al exigir a los potenciales adjudicatarios proveer servicios a localidades aisladas en las que, en principio, no sería costo eficiente operar (por falta de economías de densidad), buscan alcanzar un objetivo económico y social muy relevante: reducir la llamada “brecha digital”.¿Qué faltaría entonces para que Chile pudiese dar el salto a una regulación de quinta generación del tipo regulación colaborativa?Según la UIT, a diferencia de la cuarta generación, la regulación de quinta generación emplea distintos medios y mecanismos para aumentar las sinergias entre los distintos sectores de la economía involucrados y crea eficiencias en la administración gubernamental. Es cierto que buena parte de estas interacciones ya son recogidas o, al menos, son posibles en nuestro actual diseño institucional –a diferencia de otras regulaciones comparadas. Por ejemplo, en Chile (i) los principales aspectos de los servicios de acceso a internet, la gestión del espectro y la televisión (en sus aspectos técnicos que no involucran regulación de contenidos) son de competencia de un mismo regulador, la Subtel– y (ii) la Ley N°19.880 consagra un principio de coordinación, según el cual los organismos públicos deben establecer y aplicar mecanismos de coordinación que eviten una innecesaria superposición de normas o, peor aún, una eventual antinomia. Ahora, la regulación colaborativa exige, sin embargo, algo más: la apertura y posterior profundización de un diálogo abierto e inclusivo entre el regulador, la industria y los usuarios, así como también de una cada vez más estable, formal y proactiva colaboración entre el regulador sectorial y otras entidades públicas, tales como las autoridades encargadas de la protección de la libre competencia.En el ámbito comparado, una de las dimensiones de la regulación colaborativa, esto es, la colaboración entre reguladores, se puede observar con particular claridad en Reino Unido, que ocupa el segundo lugar en el ranking 2020 de UIT tras Noruega, donde destacan dos redes o agrupaciones de reguladores de distintos sectores de la economía. Veamos.Existe, por un lado, la Red de Reguladores del Reino Unido (UKRN, por sus siglas en inglés), que integra 14 agencias regulatorias, incluyendo el regulador de telecomunicaciones (Office of Communications (Ofcom)), los reguladores de asuntos financieros (Financial Conduct Authority (FCA) y Financial Reporting Council (FRC)) y el regulador de servicios sanitarios (Water Services Regulation Authority (Ofwat)), entre otros, con el objetivo de facilitar la coordinación en materias intersectoriales. La UKRN proporciona la estructura para que los reguladores entreguen proyectos de políticas únicos, que combinan sus fortalezas y los ayudan a brindar beneficios a las partes interesadas, incluidos los consumidores y los inversores (Ofcom has joined together with the UK's other economic regulators to form the UK Regulators Network (UKRN).Por otro lado, a mediados de 2020 nació el Foro de Cooperación en Regulación Digital (DRCF, por sus siglas en inglés), integrado por la Autoridad de Competencia y Mercados (CMA), la Oficina del Comisionado de Información (ICO) y la Ofcom, con el objetivo de aprovechar la experiencia de las tres agencias respecto de materias relacionadas con datos, privacidad, competencia, comunicaciones y contenido de medios. Así, el DRCF tiene como función apoyar la cooperación y la coordinación entre la CMA, ICO y la Ofcom en asuntos de regulación de servicios online, y permitir una regulación coherente, informada y receptiva de la economía digital del Reino Unido (UK regulators join forces to ensure online services work well for consumers and businesses).Vamos por un buen camino, pero aún falta trecho por recorrer. A diferencia de los ejemplos enunciados de la experiencia británica, pareciera ser que el enfoque tras el principio de coordinación contemplado en la Ley N°19.880 descansa en la idea de que la colaboración intersectorial sería más bien ocasional, y no una necesidad permanente, en ámbitos que se vislumbran cada día más complejos.