Por primera vez, Chile cuenta con un marco legal específico para el uso de agua de mar y la desalinización, la Ley 21.813, publicada en mayo de 2026, sobre uso de agua de mar para desalinización constituye un avance regulatorio relevante. Sin embargo, para quienes desarrollan proyectos en minería, agricultura, infraestructura o servicios sanitarios, el texto legal representa sólo una parte del marco regulatorio aplicable. El alcance práctico de muchas de sus disposiciones dependerá de reglas que aún no existen o que deberán construirse a través de decisiones administrativas futuras.
Esta situación tiene una explicación sencilla. El proyecto parlamentario que dio origen a la ley contenía apenas tres artículos. El régimen de concesiones, infracciones y sanciones fue incorporado posteriormente mediante indicaciones del Ejecutivo durante la tramitación legislativa[1]. Como resultado, la ley establece las bases del sistema, pero deja aspectos relevantes de su funcionamiento entregados a desarrollos posteriores.
La historia de la ley muestra, además, una construcción regulatoria singular. Durante su tramitación se recurrió a experiencias comparadas tan diversas como las de España, Israel y Australia[2]. Sin embargo, el resultado final no reproduce íntegramente ninguno de esos modelos. Chile optó por un diseño propio, incorporando mecanismos que carecen de antecedentes directos en el derecho comparado. Por ello, para comprender el verdadero alcance de la reforma, resulta tan importante analizar la ley como identificar las fuentes que completarán su contenido.
La primera de esas fuentes es el desarrollo reglamentario. La ley ordena dictar reglamentos que deberán encontrarse vigentes antes de mayo de 2027 y que serán determinantes para la aplicación práctica de varias de sus disposiciones.
El ejemplo más evidente es el aporte destinado al consumo humano. La ley permite a la Dirección General de Aguas exigir hasta un 5% de la producción de agua desalinizada para abastecer comunidades que enfrenten escasez hídrica. Durante la tramitación legislativa se intentó convertir dicho porcentaje en una obligación mínima, pero la propuesta no prosperó.[3] El Ejecutivo defendió expresamente un modelo flexible que permitiera adaptar la exigencia a las características de cada proyecto y territorio[4].
La diferencia es significativa. La ley establece que la autoridad podrá exigir ese aporte, no que deberá hacerlo. El reglamento tendrá que definir los criterios para su aplicación, la metodología para determinar su cuantía efectiva y los mecanismos para materializar su entrega. De esas definiciones dependerá una parte relevante de la carga regulatoria asociada a futuros proyectos. La misma lógica se observa en otras materias, como el procedimiento de concesión, el régimen de cierre de instalaciones y los mecanismos para resolver concursos entre solicitudes incompatibles.
La segunda fuente proviene de las facultades que la propia ley entrega a la autoridad administrativa. En estos casos, el contenido efectivo de la regulación dependerá menos de normas futuras que de la forma en que dichas atribuciones sean ejercidas en la práctica.
Ello resulta particularmente visible en el régimen sancionatorio. La ley contempla multas que pueden alcanzar las 10.000 UTA en los casos más graves y establece la posibilidad de declarar la caducidad de la concesión frente a determinadas infracciones reiteradas.[5] Los criterios de graduación incorporados por el legislador, –como la gravedad de la conducta, el beneficio obtenido o la capacidad económica del infractor– entregan espacios relevantes de apreciación administrativa.
Durante la discusión legislativa se explicó que los rangos sancionatorios fueron construidos tomando como referencia otros sectores regulados, especialmente los regímenes aplicables a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles y a la Superintendencia del Medio Ambiente[6]. Sin embargo, la discusión se concentró principalmente en la necesidad de contar con herramientas disuasivas eficaces y no en la construcción de parámetros específicos para la industria desalinizadora. Por ello, la exposición regulatoria efectiva de los concesionarios dependerá, en buena medida, de los criterios interpretativos que desarrolle la Dirección General de Aguas en el ejercicio de sus potestades sancionatorias.
La tercera fuente se encuentra fuera de la propia ley. Se trata de la eventual dictación de una norma de emisión para la descarga de salmueras al mar. A diferencia de los reglamentos antes mencionados, la ley no ordena dictar este instrumento. Únicamente faculta al Ministerio del Medio Ambiente para hacerlo[7].
La diferencia es relevante. Mientras los reglamentos constituyen una obligación legal, la norma de emisión es una posibilidad regulatoria cuya materialización dependerá de futuras decisiones de política pública. En la actualidad, Chile no cuenta con una regulación específica sobre esta materia y los proyectos suelen utilizar estándares australianos como referencia dentro del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental[8]. Si en el futuro se dicta una norma nacional, ésta podría incorporar exigencias que hoy no forman parte de los supuestos considerados al estructurar una inversión.
A estas tres capas regulatorias se suma una consideración de largo plazo. Las concesiones tendrán una duración de treinta años y sólo podrán renovarse una vez. Aunque durante la tramitación legislativa se discutió la posibilidad de eliminar esta limitación, dicha alternativa fue descartada[9]. Para proyectos intensivos en capital, el horizonte máximo de sesenta años constituye una variable que deberá incorporarse desde el diseño financiero y contractual de las inversiones.
La Ley 21.813 representa un paso importante en la construcción de una política nacional de desalinización. Sin embargo, la ley no agota el contenido de la regulación. Parte relevante de las reglas que determinarán cómo operará el sistema provendrá de tres fuentes distintas: los reglamentos que deberán dictarse durante los próximos meses; los criterios que adopte la autoridad administrativa al ejercer sus facultades; y los instrumentos regulatorios que eventualmente puedan desarrollarse en el futuro.
La ley ya existe. Una parte importante del derecho que regirá su aplicación todavía está por escribirse.
[1] Historia de la Ley N° 21.813, Informe de la Comisión de Recursos Hídricos y Desertificación de la Cámara de Diputados, p. 355; Oficio Indicaciones del Ejecutivo, pp.131 y 141; Boletín de Indicaciones, pp.160 y 169.
[2] Historia de la Ley N°21.813, Discusión en Sala [Senado, Tercer Trámite], p. 437.
[3] Historia de la Ley N°21.813, Informe de Comisión de Recursos Hídricos y Desertificación [Cámara], pp. 379-380. El mecanismo quedó regulado en el artículo 9° de la Ley N°21.813.
[4] Historia de la Ley N° 21.813, Informe de Comisión de Hacienda, p. 270; Informe de Comisión de Recursos Hídricos y Desertificación [Cámara], pp. 270 y 379.
[5] Artículos 31 letra c), 34 letra a) y 39 letra h) de la Ley N° 21.813.
[6] Historia de la Ley N° 21.813, Informe de Comisión de Hacienda, pp. 237-238.
[7] Artículo quinto transitorio de la Ley N°21.813.
[8] Historia de la Ley N°21.813, Informe de Comisión de Recursos Hídricos y Desertificación [Cámara], p. 359.
[9] Historia de la Ley N°21.813, Informe de Comisión de Hacienda, pp. 217-218. Historia de la Ley N°21.813, Informe de Comisión de Recursos Hídricos y Desertificación [Cámara], pp. 348, 371 y 376. Historia de la Ley N° 21.813, Informe de Comisión de Recursos Hídricos y Desertificación [Cámara], p. 374. El régimen de duración y renovación quedó establecido en el artículo 6° de la Ley N° 21.813.
